以“揭榜挂帅”模式攻克产业链关键核心技术

01 引言

    自1714年英国政府设立首个科技悬赏“经度奖”用以资助并引导科研活动以来，美国、英国、德国、法国等国家的政府先后设立了诸多项科技悬赏奖用以资助航空、航海、生物、医药等不同领域的科学技术研究，大力推动了科技创新。而近年来在中国，上至中央，下至地方，“揭榜挂帅”“科技悬赏”也被报以极大期望。在部委层面，工信部率先尝试实施“揭榜挂帅”，并于2018年11月印发《新一代人工智能产业创新重点任务揭榜工作方案》，所张之榜涉及17个细分领域，吸引了上千家高校、科研院所和民营企业来揭榜；2020年，令人关注的新冠肺炎病毒疫苗的研发项目也是通过“揭榜挂帅”机制进行的。在地方层面，2017年初，贵州省率先打破惯例，立足解决实际技术难题，不设论文考核指标。自其发布“招贤令”以来，全国各地开始密集探索“揭榜挂帅”。近期，各地更是广散“英雄帖”：2021年3月2日，辽宁省发布的该年首批“揭榜挂帅”榜单，包括100个科技攻关项目；2021年3月29日，湖北省武汉市公布5个重大科技专项，面对全社会实行“揭榜挂帅”，允诺提供1.35亿元的资金支持市级科技研发；2021年4月9日，湖南省为2021年度8个自然科学基金重大项目发布了榜单……

    “揭榜挂帅”会受到广泛关注的原因在于2018年中美贸易摩擦的爆发和2020年新冠疫情的爆发。我国在高端芯片、基础软件、特种材料、高端装备等领域，尚未掌握关键技术或核心技术，缺乏自主知识产权。中国制造业大而不强、全而不精、制造多创造少等问题还比较明显，并未真正形成与高质量发展要求相适应的现代化产业链，在全球价值链上仍处于低端环节。为推动我国开放型经济向更高层次发展，党中央提出“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”战略部署。构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的自立自强，需要科技创新驱动。特别是从产业安全的高度来看，解决关键核心技术受制于人的问题成为重中之重。要实施科技创新驱动，迫切需要深化科技创新体制机制改革，解决体制性障碍问题。在此背景下，“揭榜挂帅”机制是我国继续深化科技体制改革、集中攻关产业链关键核心技术和突破“卡脖子”问题、提升我国产业基础能力和产业链现代化水平的重要改革举措之一。然而，由于“揭榜挂帅”机制在我国起步较晚，仍处于探索阶段，存在经验不足等问题。为了更好地理解“揭榜挂帅”机制的理论意义与实践价值，本文主要分析“揭榜挂帅”的内涵和外延、先决条件、目标要求、治理的关键等问题，基于此对我国实施“揭榜挂帅”机制提出若干建议，以期为合理设置“揭榜挂帅”项目、提升科技创新效能、突破产业链关键核心技术提供借鉴与参考。

02 “揭榜挂帅”模式的内涵和特征

    近年来，新型国际关系和疫情危机增强了对关键核心技术的需求。怎样破解关键核心技术成为亟须解决的重要问题。对此，政府工作报告指明，实行重点项目攻关“揭榜挂帅”，谁能干就让谁干。“揭榜挂帅”又名“科技悬赏”，是政府以高额奖金在全社会征集科技创新成果，以攻克特定领域技术难题的一种制度安排。例如，2013年国家安全监管总局发布安全生产重大事故防治关键技术科技项目的悬赏制，同年武汉市政府悬赏1 000万元公开征集智慧城市顶层设计方案等，都是我国通过科技悬赏方式来解决技术难题的案例。

    从语义和实践来看，“揭榜挂帅”的基础在“榜”，所张之榜是产业或社会的客观需求，涉及国家或省（市）重点领域关键核心技术与产业发展急需的重大科技成果等问题。“张榜”更加明确了科研项目组织管理的目标，使得科技创新更具有针对性、精确性和时效性，进而让需求倒逼科技创新。凡是有能力突破核心技术的人员都可以“揭榜”，“揭榜”体现的是能力至上，以成果兑奖，谁有本事谁就“揭榜”，精准对接企业或社会技术需求。“揭榜挂帅”的核心承接主体是“帅”，“张榜”的科技需求是解决关键核心技术难题，能解决这些难题的人才就是“帅”。“挂帅”就是赋予这些具有突破核心技术能力的研发主体相应的职权，让其能够在技术路线决策、经费支配、资源调动等方面充分发挥自己的智慧，进而提供最好的技术解决方案。

    从创新视角来看，“揭榜挂帅”是实现用户创新和开放式创新的一种制度安排。熊彼特认为，应对危机的根本对策以及实现国家经济增长的关键是企业家“不间断的创新行为”，即企业家持续创造性地革新生产要素的组合。然而伴随创新复杂度的提升，从生产者视角出发的封闭垄断式创新，不仅需要较长的研发周期和较高的成本，还极有可能失败，大大降低了创新活动在实践中的成效，抑制了创新带来的社会活力和发展动力。因此，以冯·希伯尔为代表的后熊彼特主义将创新主体拓展到广泛的社会群体，重视用户的创新活动，认为用户信息可以帮助创新主体修正、完善相关创新活动。员工和创新活动中相关的领先用户可以充当企业的创新源泉，共同推进创新。在此启发下，亨利·切丝布鲁夫教授提出了开放式创新的新范式，强调同时利用企业内外部的创新资源实现技术创新过程。结合用户创新和开放式创新的定义，“揭榜挂帅”通过张“榜”反映用户的需求信息，并通过不设门槛的公开竞标方式充分利用包括用户在内的揭榜者的创新潜能，因此，“揭榜挂帅”制度具备了用户创新的基本特征。同时，发榜者利用自身的资金优势吸引外部揭榜者创造新产品和新服务并从中获益，实现了外部知识的流入；揭榜者也凭借榜单获得了市场创新信息，实现了外部资源流入以及内部知识和技术创新的延续。因此，“揭榜挂帅”本质上也是一种开放式创新。

    从经济学视角来看，作为用户创新和开放式创新理论的现实运用，“揭榜挂帅”通过扩大创新来源，为创新主体搭建了一个有效的技术信息分享和需求匹配平台，从而在一定程度上缓解了创新市场的信息不对称问题。一方面，“揭榜挂帅”缓解了创新市场中创新需求的信息不对称问题，即科研项目与市场需求结合度不高问题。尤其是高校的科研项目往往注重的是学术创新，而不是市场需求，其考评机制也更看重学术论文发表，而不是研究成果的实际应用。对此，“揭榜挂帅”制度通过将企业难以解决的技术难题张榜出来，向创新主体传达了当前的市场需求和行业发展方向，使得揭榜方能够依据榜单信息调整、优化资源投入，让科技创新更具针对性、精确性和时效性，从而以需求倒逼科技成果转化。另一方面，“揭榜挂帅”缓解了外部投资者与创新主体之间的信息不对称问题。信息不对称导致外部投资者难以有效评估和辨别众多创新主体，从而出于风险规避目的减少投资甚至不投资；优秀的创新主体也因为没有有效的信号传递机制，无法从众多有资金需求的同类中脱颖而出。对此，在“揭榜挂帅”制度下，外部投资者通过充当发榜者的角色，愿意且有动力去收集揭榜者的有关信息并根据相关约定给予揭榜者资金和技术上的支持。这保证了成功揭榜者外部资金投入的稳定性，从而减弱资金约束对揭榜者创新能力的负面作用，鼓励更多核心技术掌握者和具备相应研究能力的单位或个人加入到项目的竞争中，以加快关键核心技术的突破。

    过去，科研计划的组织管理主要采取自由申报和公开招标两种方式。自由申报方式多针对的是以科学自身规律牵引、自由探索或兴趣牵引的普通科技项目，旨在探索新的科学理论、规律与方法等，以解决科学难题、引领研究方向或开拓研究领域。因此，其目的较分散、目标较宽泛、针对性与结果导向性较弱，一般不易被直接应用。公开招标的项目主要涉及的是经济或社会发展的关键技术、共性技术、前导技术研究和攻关等，主要是为了解决国家发展重大需求中的重大科学问题、重大共性关键技术攻关问题、重大产品研发和重大工程建设问题等。因此，其相对有较为明确的目标内容，能够确定完成时限和评审标准，应用性较强。与这两种模式相比，很明显，“揭榜挂帅”也是一种公开招标方式。但是与传统公开招标方式相比，“揭榜挂帅”主要是为了解决政府所关注的重点科技问题、企业所需的关键技术问题以及研究机构的重大科技成果转化问题等，既包括技术攻关类项目也包括成果转化类项目。因此，项目目的更加明确、目标更为清晰，针对性与结果导向性更强，大多可直接实现应用或产业化。而且，由于“揭榜挂帅”项目具有较强的应急性，反映的都是社会的真实需求，产业界愿意将其商业化，让科技成果无缝对接社会需求。所以，“揭榜挂帅”项目并不像传统科研项目那样主要依靠政府的财政拨款，而是按照项目的商业化程度，由企业、社会与政府财政以特定比例共同出资。

    为了合理地利用科研资金，无论是自由申报还是公开招标，科研主管部门都会严格审核项目申请人的学历、资历等背景，会设置单向盲审和会审或者单向盲审和集中答辩等环节。只有通过了这些评审环节的项目才能予以立项；立项后的项目只要通过各项中期检查，达到申请项目时的标准即可被验收。与此不同，“揭榜挂帅”更注重项目的实际成果，其以能力为导向，不设门槛，凡是拥有核心技术和相应研究能力的单位和个人皆可参与项目的竞争，不过只有提供能妥善解决问题的方案才能获得最终的奖金。这种面向全社会开放、唯成果兑奖的资助模式，让科研工作者将注意力从科研立项转移到科研成果产出，科研主管部门的注意力也从对申请立项审查环节的过程管理转向更多地提供沟通交流平台与政策保障机制，以及对最终科研成果的目标管理，从而改变了科学基金制中申请环节的竞争最为激烈的现状，实现了从竞争拿项目到既竞争拿项目又竞争出成果、从过程管理到目标管理、从谋求发论文到解决真问题、从论资排辈到不拘一格的突破。

    综上，“揭榜挂帅”在项目选择类型、项目目的与目标、项目主体范围、解决问题等方面都与传统的科研计划组织管理模式有所区别（具体如表1所示）。因此，“揭榜挂帅”制度的实施存在适用边界和有效条件要求。结合2020年政府工作报告所提出的实行重点项目攻关“揭榜挂帅”，以及党的十九届五中全会中提出的“揭榜挂帅”制度主要是针对关键核心技术等重点攻关项目，可以看出“揭榜挂帅”制度仅适合在重点项目领域实施，一般含有以下特点：(1)行业竞争不够充分，存在较高的进入壁垒和较大的市场势力，如高端先进材料领域等；(2)行业具有较低的市场关注度和较少的可得资金，具有较长的研发周期和较少的短期回报，如基础研究领域和农业科技领域等；(3)创新难度大、急需程度高、与国民经济命脉紧密相关但又不具有自主知识产权的前沿技术领域，如芯片领域等。对于符合这些特点且具有较大分歧和争议的非共识项目可以优先应用“揭榜挂帅”制度以帮助获得重大创新。相反，那些市场作用已被充分发挥的行业领域则不太适用“揭榜挂帅”制度。

    在以上技术领域，实施“揭榜挂帅”的优势在于：一是强化了“需求”导向，实现了通过需求倒逼科技成果转化；二是重点解决了创新市场中“出题人”和“接题人”之间的信息不对称问题；三是体现了新的选才思想。其真正有效解决了传统的科研项目管理模式中技术和市场“两张皮”、技术成果转化没有“门路”、企业缺少对接的科研人员等现实问题，实质性地解决了产学研深度融合的痛点和难点，打破了阻碍产学研融合的壁垒，从而以能敏锐感知市场、精准把握产业发展态势的“产”端的实际需求，推动掌握科技前沿和技术发展方向的“研”端的各类知识产权的自由流转与高效转移转化。但是，由于“揭榜挂帅”具有应用性、短期化、市场化的特点，其可能不太适用于基础性、长期性的基础理论创新。一些长期性、战略性、系统性的科技领域的创新问题，需要建立长周期评价的科技人才激励机制和经费保障机制才能解决。而且由于“揭榜挂帅”模式扩大了人才选择的范围，因此治理起来难度可能更高，如何制定有效的激励约束机制将是个重大难题。

03 关键核心技术识别是“揭榜挂帅”的先决条件

    实施“揭榜挂帅”的基础在于“榜”，“张榜”就是将需要攻关的关键核心技术项目公开出来，前提是需要全面梳理各个产业领域关键核心技术清单。然而，中国制造业门类齐全、行业范围广、行业差异大，现有文献和研究对关键核心技术缺失的分析并不能涵盖所有制造业。即使《科技日报》连续报道了35种关键技术缺失现象，但仅仅是从新闻角度进行了报道，并不能涵盖所有制造业。所以，在以“揭榜挂帅”模式攻克产业链关键核心技术之前需要解决的科学问题是，制约产业发展的关键核心技术究竟是什么，中国制造业哪些行业关键核心技术缺失。因此，从实践操作层面来看，识别出关键核心技术是实施“揭榜挂帅”制度的先决条件，也是打好“产业基础高级化，产业链现代化”攻坚战的前提。如何识别和预测关键核心技术成为学者们研究的重点，目前，学术界用以识别关键核心技术的方法主要有以下几种。

    其一，专家经验识别法。该方法主要依赖的是专家自身的知识和经验水平以及所在的专业领域和分工，专家提供的经验是判断关键核心技术的重要信息来源。来自不同领域的专家会通过多轮德尔菲问卷调查、专家访谈等方式，在掌握一定客观情况和资料的基础上，结合自身的知识和经验判断各个领域内的关键核心技术是哪些，并交给此领域的权威专家进行汇总、分类，整理出领域备选的关键核心技术清单。该方法的核心优势在于，在没有充足的统计数据和原始资料的情况下，能够汇集专家资源，充分利用他们对所属行业的认知优势，找到准确、可靠的关键技术集合。但该方法严重依赖专家的主观认识，导致得到的关键核心技术清单不具备市场客观性，也缺少需求的核心焦点，容易遗漏部分关键核心技术；并且该方法所涉及的领域专家数目庞大，组织困难，流程周期长，效率低，须与其他方法结合使用。

    其二，关键技术普查和行业协会调查法。关键技术普查和行业协会调查是获得客观的行业技术数据的重要来源，也是识别产业核心技术的重要基础性工作。国家科技主管部门和工信部通过设立调查基金开展行业关键技术缺失普查，可以全面了解不同产业现状，特别是查实战略性新兴产业、小微企业等的发展状况，查清各类单位的基本情况，真正找到制约产业发展的关键技术。不过，该方法涉及面广、工作量大、周期长，需要大量的人力和物力，短时间内难以多次进行，需要行业协会代为进行技术调查。作为政府与企业之间的桥梁与纽带，行业协会植根于广大会员企业中，拥有广泛的信息渠道，熟悉行业中每家企业的优势和劣势，能够及时了解会员企业的需求和行业发展的情况。行业协会通过开展行业统计、行业调查等工作，就产业结构调整、技术创新、行业发展规划进行深入细致的调研，可以全面了解和掌握本行业企业拥有优势的关键技术和缺失的关键技术。

    其三，专利分析法。专利是技术的表现形式之一，世界上的技术以专利形式出现的有90%，而出现在专利中的科技成果只有80%，对专利进行分析是技术评估、关键核心技术识别的一种比较实用有效的方法。它既可以借助统计学方法分析专利固有的信息，进行定量研究，如同族专利数分析、专利分类号共现分、引文分析、专利权利要求数分析等，也可以通过数据挖掘技术来抽取、聚类、分类和关联这些海量专利知识，进行定性研究，如绘制专利地图、进行专利主题挖掘等。因此，专利分析法是了解专利技术的发展方向和趋势、识别基于行业产业链层面的关键技术和垄断企业、监测产业竞争环境和竞争对手的有效战略手段，可以作为专家经验法的参考和补充，帮助克服专家认知偏差，及时确认或修正专家的技术识别结果。但是，该方法也有一定的局限性，特别是有很多企业对真正可控的核心技术不一定申报专利，申报专利的也不一定是关键核心技术。

    其四，海关数据和增值税发票分析法。产业技术除了直接反映在专利中，还隐藏于各类产品交易中。各种税收数据，特别是海关数据和增值税发票数据在一定程度上为寻找产业关键核心技术提供了新的突破口。由于海关收集与积累了海量的进出口货物贸易数据和海关业务数据，分析这些海关数据，可以清楚地知道某行业或产业链中哪些原材料、中间产品和环节依赖进口，主要来源于什么国家以及对经济产出的影响。那些依赖进口且在经济产出中占比较大的产品可能就是被隐藏的关键核心技术所在，也是我国需要重点突破的技术瓶颈所在。不足的是，海关仅是外贸进出口的一个节点，海关业务无法覆盖到整个外贸链条的所有环节中，须结合增值税发票大数据探寻关键技术之源。增值税发票是同时记录销货方纳税义务和购货方进项税额的合法证明，其特点在于包含完善的交易信息、全面的经济要素、明确的产业关系，具有广覆盖面、强及时性和细颗粒度等优点。而且由于增值税“环环抵扣”，增值税发票数据可以像投入产出表一样将整个产业链条展示出来。因此，不断累积增值税发票上蕴含的产销信息，可以打通产业链条各流程的数据回路，构建产业链全节点大数据，监控不同产业链的波动情况，真正找出制约产业链发展或需要从国外进口的原材料、零部件、中间产品等，从而梳理出整个产业链条的技术难点和痛点。

    尽管存在这些方法，但是在“揭榜挂帅”实践中，对关键核心技术的识别通常并不简单如上述方法所示。在“揭榜挂帅”实践中，对关键核心技术的识别主要体现在前期的项目征集和论证环节上。主要通过3种方式对项目需求进行征集：一是直接向本区域的企业、高校与科研院所等发布通知公告以征集项目需求；二是在政府部门内部层层下发征集项目需求的任务，最后层层筛选上报；三是由政府自行决定揭榜项目的内容。前两种方式主要是面向社会征集项目需求，针对的是龙头企业、领先科技型企业、高校、科研院所和科技型中小企业等，它们具有专业性和聚焦性，因此，往往会根据产业发展现状和自身实际需求，识别出制约产业和自身发展的前沿技术、共性技术和关键核心技术。而最后一种方式不对社会公开征集项目需求，常常是由政府自己安排摸排工作，或者按照过去对该区域产业发展了解的情况，或者针对特别阶段的特定技术问题，来判别确认所需的关键核心技术并公布揭榜任务。例如，江苏省于2019年4月发布攻克关键核心技术项目的榜单，以及深圳市于2020年2月和7月先后两次发布针对“新型冠状病毒肺炎疫情应急防治”技术攻关项目的悬榜通知等。当然，实践中也有同时使用多种方式来征集项目需求的情形。例如，潍坊市在2021年8月下达征集重大科技创新“揭榜挂帅”项目需求通知前，首先对全市产业发展的重点领域进行了摸底调研，以此摸清制约潍坊市产业发展的关键核心技术难题，了解企业的重大技术需求。

    对于征集到的关键核心技术项目需求，政府还会通过企业走访、专题座谈、技术咨询、专家论证等方式进行审查。通过聚焦于关键核心技术和“卡脖子”技术的特征，审查所识别的关键核心技术项目需求是否真正具有先进性、可行性、公益性、带动性和共性。例如，2021年10月，湖南省娄底市科技部门在前期征集获得关键共性技术需求的基础上，通过企业走访、组织专家对所征集的技术需求进行系统整合和凝练，最终聚焦于钢铁新材、工程机械、先进陶瓷、现代农机等4条产业链和环保、医卫、农业三大民生领域，筛选出12项关键共性技术需求，以此确定了“揭榜挂帅”项目榜单。

    结合以上理论与实践可以发现，现行的“揭榜挂帅”机制对关键核心技术的识别，多是在企业、高校、科研院所等主体对自身情况的判断、政府机构对产业发展情况掌握或是调研的基础上，结合专家的意见来进行的，较少涉及专利分析法、海关数据和增值税发票分析法。事实上，这几种方法可以从客观数据中梳理出制约产业发展的技术难点和痛点，帮助提高技术需求识别的精确性，减少“揭榜挂帅”失败的概率。因此，“揭榜挂帅”机制不应拘泥于现有的形式，应使用更多的方法来深入了解整个产业链发展所需的关键核心技术情况，做出更科学合理的判断。

04 产业链的自主可控是“揭榜挂帅”的目标要求

    由于“揭榜挂帅”是在更大范围内遴选有能力的团队或专家以对科研领域的关键核心技术进行重点攻关，因此，实现关键核心技术创新和突破是“揭榜挂帅”机制最直接的目标。当下，新一轮科技革命和产业变革深入推进，带动全球产业链、供应链加速重构，世界主要国家都以获得新技术范式话语权与制定权作为战略重点。在全球制造业价值链网络中，尚处于主导地位的西方国家为了维护本国制造业的安全性，更加重视关键核心技术的本土化和多元化。例如，美国实施“科技政治化”和“供应链武器化”战略，就是旨在通过产业链、供应链本土化和多元化布局，重新构建“去中国化”的全球价值链体系，以保持国际领导力。虽然短期内，中国在全球产业链、供应链中的位置无法被替代，但由于我国在全球价值链上处于附加值较低的位置，从长期来看，一些产业未来存在被替代的风险。再加上自新冠肺炎疫情爆发以来，国际贸易保护主义抬头，我国在产业链、供应链方面受到了很大的冲击，一些行业的产业链、供应链供给不畅，甚至“断链”“断供”的情况屡有发生，给企业的生产经营乃至国民经济的稳定发展带来了不小的冲击。因此，只有从源头上攻克关键核心技术以补齐产业链关键核心竞争力的短板，建立自主可控的产业链体系，化解产业链与供应链风险并维护“双链”稳定，才是加快建设现代经济体系的根本和长久之策。所以，实施“揭榜挂帅”攻克关键核心技术的根本目标是实现产业链的自主可控。

    产业链是我国学者在对国外价值链、知识链等研究的基础上，结合我国现状创造出来的经济学概念，国外不存在产业链的概念，类似研究多是对价值链、物流链、信息链、供应链的阐释，偏向微观与中观的结合。刘志迎教授（2009）界定了“产业链”的内涵，认为其是产业或企业分工合作带来的结果，是围绕最终产品生产需要和最终用户需求而向上下游或旁侧延伸的企业集合。这些企业来自各个产业领域，从事的是包括原材料或零部件生产和供应、产成品生产和营销及服务、全过程物流和信息流及知识（含技术）流等在内的所有活动，形成了链式集合。因此，产业链也包括供应链、价值链、知识链等。自主可控的产业链表现为能够主导关键产业链，或虽对某些产业链不能主导但却有较大的控制力和影响力，在面对突发事件或者有可能产生的“科技冷战”时，具有较强的韧性和弹性，可以保持或快速恢复产业链上企业的正常生产，其具体表现有以下4点要求。

    一是产业标准控制。技术标准涉及产业链所有技术领域与生产环节，揭示了产业关键技术点的位置。企业开展技术活动、构建技术框架通常建立在特定的标准之上，以确保能与其他节点技术相连接。企业参与制定产业和行业技术标准可推动彼此间相互合作，加速产业链上的技术流通，推进技术的产业化、规模化应用，从而提升产业整体的自主创新能力。技术标准通常会与专利融合，借助知识产权的保护可产生技术锁定效应。产业中控制产业技术标准的企业通过规定产品的技术架构和界面规则，可以在较长时间内掌控整个产业与市场的发展趋势和方向，进而广泛地控制和领导国际市场，并在价值链的分配中处于优势地位。因此，实施“揭榜挂帅”，应对标技术标准、产品标准、产业标准、行业标准，从解决制约产业发展的瓶颈问题这一迫切需求出发，基于企业需求“寻榜”、针对痛点“发榜”，通过需求明确、导向清晰、参与面广的“揭榜挂帅”项目，有效解决企业发展难题。同时，应引导重点龙头企业参与并主导相关行业国际标准制定，使国际标准更多反映中国技术要求。通过控制产业技术标准和规则，设置技术壁垒，从源头主导和控制产业技术发展的走向与节奏，以保证中国重点产业企业在全球产业链中的地位优势与领导力。

    二是基础能力控制（单元、装备）。产业标准控制决定了产业发展的方向。而真正能够保障产业发展、为产业发展提供动力之源的是产业基础能力，主要包括产业发展所必需的基础材料、基础元器件、基础工艺、基础装备和基础软件等“五基”。近年来，我国产业基础能力有了较大提高，但部分被扼制的核心基础零部件、关键基础材料依然需要大量进口，一些产品存在较差的质量可靠性与一致性，缺乏强试验验证能力。夯实这些产业基础能力，需要坚持应用牵引、问题导向，加快实施产业基础再造工程。产业基础再造工程是一项系统工程，政府可以设立“产业基础再造工程”专项资金。首先，根据产业升级的紧迫性，采用“揭榜挂帅”新机制，攻关一批“卡脖子”的基础产品和基础技术，形成“点”的突破；其次，支持上下游企业加强产业协同和技术合作攻关，引导市场将资源和要素集中投放到知识技术密集的基础领域和关键环节，形成“线”的拉动；最后，引导各行业挖掘培养专注于细分市场、技术或服务出色、市场占有率高的“专精特新”企业、“冠军企业”，形成“面”的展开。从而由点及线、由线及面、点线面结合，共同推进整个产业链的布局，控制整个产业链的发展。

    三是平台软件控制。随着网络信息技术与工业不断深度融合，工业互联网已成为世界主要工业国家抢占国际制造业竞争高地的重要板块。在工业互联网中，数据是基础，网络与平台是核心。工业互联网一是借助打造时延性低、可靠性高、覆盖面广的网络体系，使得不同行业数字化转型在智能感知、网络连接等方面的需要得到满足；二是依靠搭建计算能力弹性供给、灵活承载各种应用的平台体系，开发设计适用于各行业和各场景的应用软件或工业APP，将企业深深嵌入“研产供销服”各个环节，从而在更大范围内精准配置生产与服务资源，推动制造业产业链各个环节从分离向制造服务一体化转变，一步一步建立起数据驱动、智能优化的新生产范式，推动整个国民经济加快向数字化、网络化与智能化方向转变。然而，我国工业互联网依然处在发展初期，且各行各业企业数字化基础并不强，工业互联网对各产业的赋能、赋智作用尚未得到充分发挥。因此，加快推进工业互联网建设，可引入“揭榜挂帅”机制，通过精准对接工业互联网平台关键技术攻关和产业企业工业互联网改造升级需求，大力加强工业互联网基础设施建设，夯实产业链高质量发展的根基，促进形成具有更高生产率的现代产业体系，主导中国产业链的发展。

    四是产业生态约束。创新是引领发展的第一动力，然而经济的全球化和环境的动荡性使得单一组织难以拥有创新所需的各类资源，未来的竞争不再是单个企业之间的较量，而在于产业生态系统的比拼，网络平台支撑作用的背后就是强大的产业生态系统。在产业生态系统中，以核心企业为中心，不同创新主体通过生态位的分离在创新网络中占据适宜节点，获取创新发展所需的各类资源，以增强内部创新能力，共同应对技术和市场的快速变化，减少运营风险，提高创新效率，实现价值共创。核心企业是整个系统中最为关键的要素，其因独特的资源禀赋、核心创新技术、商业模式等，具有选择合作伙伴的能力，可以创造开放式的创新合作平台，影响生态系统中的能量流动和物质循环，影响系统的运行和演化，进而控制整个产业链。在核心企业的领导下，各类创新主体之间的相互协作与联系将产生强大的精益生产能力，帮助优化产业内生产资源的配置，构建起一个“市场化、产业化、过程化”的完整创新链条，径直带动产生新产品、新服务、新业态、新模式，促进产业链的革新与发展。因此，实施“揭榜挂帅”机制应进一步强化企业创新主体作用，构建以核心企业为主导，各类创新主体协同互动和创新要素高效配置的产业生态系统，大力提升企业自主创新能力，以此摆脱对发达国家的产品技术依赖，使发达国家丧失既有的技术优势，凭借持续创新和精益生产驱动整个产业链的发展。

05 激励约束机制构建是“揭榜挂帅”治理的关键

    “揭榜挂帅”，虽然基础在“榜”，核心在“帅”，但是关键却在“机制”。因为“揭榜挂帅”制度在揭榜者和发榜者之间形成了委托—代理关系，在实施的过程中不可避免会产生代理问题。一类是以企业为发榜单位的发榜者和揭榜者之间的代理问题，包含信息不对称造成的信息和行为的隐藏问题。在揭榜之前，因为张榜一方不太容易取得揭榜一方的全部信息，揭榜方会为了获得相关政策和资金的支持而采取隐藏信息的手段来实现揭榜。在揭榜之后，由于交易的一方很难观测另一方的行为，作为信息优势方的揭榜方在获得倾斜性的资源配置后，有可能通过隐藏行为骗取利益，使自身行为偏离“揭榜挂帅”的初衷，如将研发资金用于其他用途，而在创新项目方面不作为或少作为。另一类是政府和发榜单位之间的代理问题。因为关键核心技术领域创新项目的张榜单位多为政府部门，而政府倾向于通过政策扶持、资金救助等多种手段来资助亏损的国有企业，这可能使得发榜者无动力去全程有效监督揭榜单位、发榜单位内部是否存在腐败、盲目投入成本等问题。对于这些代理问题，如果不采取科学合理的激励与约束机制保障各类主体的成本与收益的均衡，将可能使“揭榜挂帅”机制完全无法达到攻克关键核心技术的目的，最终阻碍产业整体竞争力的提升。

    对发榜者来说，安排一次“揭榜挂帅”需要付出较高的成本，既需要直接资助项目，还需要付出一定的行政费用，而这些都是为了获得更多的收益，如最优的解决方案。为此，组织者首先需要确定榜单内容，为了避免无榜可发，可通过对成功入选项目池的项目提出单位或个人给予一定比例的悬赏金，以此作为奖励来调动一线科研单位或个人积极参与揭榜项目的征集活动。但是，并非所有被提出来的技术项目和领域都适用“揭榜挂帅”。挂出来的榜单必须是聚焦前沿科技领域和重大应急攻关项目的真实技术需求，且可能的揭榜者达到一定数量，这样才能充分发挥“揭榜挂帅”机制的竞争性，最终择优选出最好的解决方案。因此，对榜单的规则设定和目标界定要尽可能清晰，国家科技主管部门可以组织一线专家在充分调研的基础上，提出科研攻关技术需求以及设计技术指标，然后征集各类技术需求主体的意见建议，选择高质量的技术项目进入悬赏项目池。

    在确定榜单内容后，发榜者如何解决揭榜方隐藏信息的问题以确定最终揭榜人？一种有效的方法是吸引尽可能多的揭榜者以引入竞争，激烈、充分的竞争会降低发榜者的代理成本，助其实现资源的有效配置。为此，需要建立一套坚持公平开放原则的揭榜团队甄选机制，取消原来各类招标项目的竞标团队条件门槛，选贤任能，让所有具有攻克关键核心技术能力的人都有机会参与到项目需求的竞争中。然后利用差额入围和平行竞争模式，让专家组为每个揭榜项目确定几个入围团队，并给予他们一定比例的启动奖金，使其平行展开研发攻关。最终能够达到预定目标的团队即为最佳揭榜者，可赢得项目剩余悬赏金。另外，发榜者也可以通过制定差异化的榜单来实现揭榜者的自我选择。例如，发榜者将各研发阶段投入的资金比例与实际成果相关联，揭榜者的创新能力越强，可获得的资金越多，从而弱化弱创新能力的揭榜者参与揭榜的动机而强化强创新能力的揭榜者参与揭榜的动机。

    在揭榜后，发榜者最为关心的是揭榜者是否解决了现实技术难题以及来自政府与企业等主体的科研资金是否被合理使用。在此过程中，为了防止揭榜者可能存在的隐藏行为等代理问题，合适的处理方法就是建立激励相容的体制机制，可以通过考核成果时将收益与创新成果联系起来，在最终支付奖金环节强化双方对利益一致性的共识。为此，需要建立一套完善的科研项目成果评价机制。该机制须以创新质量和贡献为导向，客观公正地对揭榜者的项目实施成效进行评价，破除以往的唯论文、职称、学历、奖项等评判规则。特别是在评价揭榜方有没有突破性创新能力、能否完成榜单任务的时候，可以采用“盲审”“网审”等非面对面、非实名制的方式，谨防“同行评议”“项目评测”“专家投票”等方式下发生的主观偏见、人情关系、利益捆绑等情况，建立起符合项目特点和规律的成果考核机制。

    在成果考核机制基础上，发榜者还须建立一套完善的科研经费跟踪评价机制，既赋予科技工作者自主支配科研经费的权利，同时又合理限定科研经费的使用。可以根据考核情况分阶段拨付经费，及时叫停实施不力的项目，并对乱用和滥用科研经费者做出警告、罚款或者几年内禁止申报等适当的惩罚，让科研经费能够真正用到实处，提高经费配置效率。不过，提高科研资金使用效率可能还涉及克服发榜者与政府之间的代理问题，以防止政府无条件地为这些项目背书。可通过硬化相关部门的预算约束，明确发榜单位的具体权责，让张榜项目聚焦于实现创新的目的而不是承担各种社会责任，如带动就业和地方产业发展等，从而让发榜方有动力去严格监管揭榜单位，而不是向政府索要更多资金，达到合理规划政府预算的目的。若揭榜者“出师未捷”，则需要明确揭榜者的职责和权利。为此，需要完善从项目征集到立项论证、中期检查、结项验收等各环节的规章准则，建立逐级问责和责任倒查机制。对未及时完成任务的揭榜者，可给予扣分、公开通报并扣罚一定的绩效奖励等惩罚；对具有违规行为的责任主体，可根据国家与各地区科研信用管理具体规定处置，并将处置结果公之于众，记入科研信用档案；对违法、违纪的，则交于司法机关与纪检部门处置。

    而对于项目揭榜方来说，其需要付出经济成本和时间成本，可能获得直接成果收益与额外商业或社会收益，鉴于“揭榜挂帅”制度唯成果兑奖，付出未必能得到全部报偿。这意味着揭榜方揭榜会面临一定的风险，如前期预研成本、揭榜失败产生的沉没成本等。为了降低揭榜者的交易成本，需要制定合适的榜单，让揭榜者明晰有关事前激励的信息，了解项目成果支付和各阶段的资金投入规则，以及项目实施完成后可获得的事后奖励，该奖励可根据成果界定、产权保护与收益分享等方式确定。具体地，针对前期的预研成本这一问题，发榜者可考虑为科研团队的前期研究提供一定的资金支持来鼓励潜在创新团队参与“揭榜”。优秀的揭榜者可利用各种方式来向发榜者传递有关其创新能力的详细信息，如展现已有研究成果、人才储备状况以及第三方机构的权威评估等，让发榜者清楚其创新能力并愿意提供资金支持。而对于揭榜过程中存在的风险问题，需要具体指出榜单项目的技术指标、过程周期、奖金额度、结项办法等内容，以此减少揭榜方潜在的风险，也便于组织专家对揭榜方的技术方案进行评估，择优资助。对此，既需要待揭榜的科研项目具有明确的技术要求和攻关时限，又需要那些具有高难度和高不确定性以及强公益性的科研项目能够基于“揭榜挂帅”制度，运用成果购买或者预先市场承诺等方法来减少揭榜方潜在的风险。可对最终研发成功的单位或个人给予高额悬赏金以及颁发获奖证书等。用于资助的悬赏金可探索由社会资本和政府按一定比例共同出资设立，社会资本可在后期享有揭榜技术的优先使用权或所有权。

    当然，由于科技研发不同于其他工作，具有方式随意性、研究复杂性、路线不确定性、结果难预测等特点，即使科研人员勤勉尽责，关键领域攻关也有很大的可能会失败，前期的投入付之一炬。对于这些“出师未捷”者可采取免责容错机制，甚至提供部分补偿，让揭榜者抛下包袱，全心全意投入创新创造，激发他们的创新潜能。规范的免责机制需要同时从免责范围、认定和模式等多个方面入手，以实现科学免责的同时，让揭榜者承担应负的责任，稳步推进容错与问责。

06 结论与展望

    以“揭榜挂帅”模式攻克产业链关键核心技术，首先要坚持产业链自主可控的目标，同时还要注重安全高效。当前我国正面临着综合成本上升、比较优势变化导致的渐进产业转移和贸易摩擦冲击下产能被动外迁的双重叠加效应，确保产业链安全，增强产业链韧性和抗风险能力显得尤为重要。既是当前国际经济背景下的战略选择，也是长期以来提升产业可持续发展能力的必然举措。

    实现产业链现代化需要分行业做好供应链战略设计并精准施策，推动全产业链优化升级。因此，实施“揭榜挂帅”制度也需要分行业进行。要识别出各行业各领域的技术差距和关键技术所在，并搞清楚在产业链的哪一环节出现了问题。需要弄清这些问题是属于原料问题，还是材料问题；是零部件问题，还是成品集成问题；是科学难题，还是技术难题；是市场问题，还是技术问题等。只有弄清楚了这些问题，才能精准对接产业链的真实需求，有力有序推进创新攻关的“揭榜挂帅”体制机制实施，打开科技自立自强的发展新局面。

    以“揭榜挂帅”模式攻克产业链关键核心技术的关键是，要建立健全“揭榜挂帅”的激励约束机制，以解决“揭榜挂帅”中的委托代理问题，缓解信息不对称问题，保障“揭榜挂帅”的组织者和揭榜方都能达到成本与收益的均衡。为了实施“揭榜挂帅”，激励广大科研单位和个人积极参与发榜和揭榜，须建立激励相容体制机制并配套相应的人才甄选机制、成果考核机制、科研经费跟踪评价机制和科研项目追责制度，以将“揭榜挂帅”落到实处，突破更多关键核心技术。而在此过程中，如何建立科学的激励约束机制特别是容错机制，以保障既激励创新、提升效率，又不打击创新积极性、不徒增“出征者”的顾虑，是实施“揭榜挂帅”制度的最大挑战。未来还需要在实践中进一步探索和完善“揭榜挂帅”制度的治理机制。

    从已有的研究成果和实践经验来看，“揭榜挂帅”机制与公开招标机制相比放宽进入门槛，存在参与约束机制，激励相容机制中正向激励有作用，负向激励有难度。